قراءة في المرسوم السلطاني رقم (46/2020)

محمد عبده الزغير

خبير شؤون الطفولة بوزارة التنمية الاجتماعية

 ويلاحظ اجمالا أن هذا العهد قدم عددا لا بأس به من الحقوق والمبادئ، يمكن تلخيصها في: مبدأ عدم التميز (م2 فقرة 2، م3) الحق في تقرير المصير(م1)، الحق في العمل (م6)، الحق في شروط عمل مواتية(م7)، الحق في تكوين النقابات والانضمام إليها(م8)، الحق في الضمان الاجتماعي(م9)، حق الأمومة والطفولة في الرعاية (م10) الحق في مستوى معيشي مناسب(م11) الحق في الصحة الجسمية والنفسية(م12)، الحق في التعليم (م13، م14)، الحق في المشاركة في الحياة الثقافية(م15).

 وكغيره من المعاهدات والاتفاقيات الدولية، تم اعتماد البروتوكول الاختياري الملحق بالعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، في ديسمبر 2008م، ودخل حيز التنفيذ في 5 مايو 2013م. وجاءت الإشارة اليه هنا، فقط للعلم، مع الأخذ في الاعتبار ان المرسوم السلطاني رقم (46/2020)، ليس له علاقة بالبروتوكول الاختياري الملحق بالعهد، وللعهد إجراءات خاصة مستقلة حال توجه السلطنة الانضمام اليه مستقبلاً.

 وتعد اللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية CESCR)) Committee on Economic, Social and Cultural Rights هي الهيئة المعنية برصد العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وهي هيئة الخبراء المستقلين التي تتكون من 18 خبيراً يلتقون مرتين سنويا لثلاث أسابيع في اللقاء الواحد. 

 وعلى خلاف المعاهدات الأخرى، فإن العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية لم ينص على إنشاء لجنة تشرف على التنفيذ. إنما كان المجلس الاقتصادي والاجتماعي ECOSOC، الجهة الرئيسة بالأمم المتحدة المعنية بالقضايا الاقتصادية والاجتماعية، هو الذي مُنح الولاية العامة لرصد تنفيذ العهد من قِبل الدول الأطراف، عن طريق فحص التقارير الدورية. أنشأ المجلس الاقتصادي والاجتماعي فريق عامل في عام 1985 يُعنى بالمساعدة في فحص تقارير الدول، وتحول الفريق العامل المذكور فيما بعد إلى لجنة الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، في عام 1987. بخلاف هذا الفرق الأساسي، وحقيقة أن أعضاء اللجنة هم بدورهم ينتخبون عن طريق المجلس الاقتصادي والاجتماعي، فلا توجد فروق جوهرية بين هذه اللجنة وهيئات المعاهدات الأخرى من حيث الدور أو الوظيفة. على أنه قد طرأت بعض المحاولات ل “إصلاح” الوضع القانوني للجنة الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية بحيث تصبح أقرب شبهاً بهيئات المعاهدات الأخرى. وفي عام2014 أوصت الجمعية العامة بأن ينظر المجلس الاقتصادي والاجتماعي في أمر استبدال إجراءات انتخاب الأعضاء الحالية عن طريق المجلس، بانتخابهم عن طريق اجتماع مع الدول الأطراف، كما هو متبع فيما يخص هيئات المعاهدات الأخرى(7).

 وجميع الدول الأطراف ملزمة بتقديم تقارير منتظمة إلى اللجنة عن كيفية إعمال الحقوق. ويجب على الدول الأطراف أن تقدم تقريراً أولياً في غضون سنتين من قبول العهد وأن تقدم بعد ذلك تقريراً كل خمس سنوات. وتفحص اللجنة كل تقرير وتوافي الدولة الطرف ببواعث قلقها وتوصياتها في شكل “ملاحظات ختامية”.

 وتجدر الإشارة بان أغلب الدول العربية صادقت أو انضمت الى العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، عدا الامارات والسعودية، بينما جزر القمر وقعت ولم تصادق بعد، وجاري استكمال الإجراءات التنظيمية لانضمام سلطنة عمان بحسب آلية الأمم المتحدة. والملحق المرفق (1) يبين موقف الدول العربية من المصادقة أو الانضمام للعهد.

 وبمراجعة موقف الدول العربية من التحفظات أو الإعلانات التي تقدمت بها، يلاحظ أن (9) دول لم تقدم أية تحفظات، وهي: الأردن، والسودان، والصومال، والمغرب، وتونس، وجيبوتي، وفلسطين، ولبنان، وموريتانيا. بينما (10) دول تقدمت بتحفظات واعلانات وبيانات، هي: الجزائر، والبحرين، ومصر، والعراق، والكويت، وليبيا، وقطر، وسوريا، واليمن، ومن ضمنها سلطنة. ولم يتضح موقف كل من الامارات والسعودية لعدم انضمامهما بعد للعهد، وكذلك جزر القمر التي وقعت ولم تصادق، ولم تقدم أية تحفظات أثناء التوقيع. والملحق المرفق (2) يبين التحفظات او الإعلانات أو البيانات التي تقدمت بها بعض الدول العربية.

  وبمراجعة التحفظات والإعلانات التفسيرية والبيانات للدول التي تقدمت بها، يلاحظ أنها تفاوتت بين التحفظات أو الإعلان التفسيري او البيان، حيث يفهم التحفُّظ بانه بيان صادر عن دولة من الدول، بغضّ النظر عن صيغته أو تسميته، يفيد استبعاد أو تغيير الأثر القانوني المترتب على أحكام معينة من إحدى المعاهدات من حيث انطباقها على تلك الدولة. بينما يعتبر كل من الإعلان التفسيري والبيان بأنه فهم مسألة ما وردت في حكم معين من أحكام معاهدة، أو بشأن تفسير ذلك الحكم. وهذه الإعلانات، بخلاف التحفظات، لا تعني استبعاد الآثار القانونية للمعاهدة أو تعديلها. بل يقتصر الغرض منها على توضيح موقف الدولة من معنى أحكام معينة أو من معنى المعاهدة برمته.

 ولذا نلاحظ ان الجزائر تقدمت ب (4) إعلانات تفسيرية، بما فيها اعلان تفسيري بشأن أحكام المادة 8 من العهد الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية التي تركزت بشأنها تحفظات اغلب الدول التي تقدمت بتحفظات. بينما قدمتا البحرين ومصر اعلان (لكل منهما). ويقترب اعلان البحرين من الإعلان التفسيري للجزائر المشار اليه أعلاه. وقدمت الكويت اعلانيين تفسيريين وتحفظا، وجاء تحفظها متوافقا مع بيانات كل من الجزائر والبحرين. وقدمت قطر تحفظل وبيانا، وجاء بيانها مركزا على المادة (8) اسوة بكل من الجزائر والبحرين وقطر. ومع أن العراق وسوريا وليبيا واليمن، أبدت تحفظات متفاوتة، لكنها بعضها تقترب الى البيانات التفسيرية.

 وتجدر الإشارة بان للأمم المتحدة تستخدم مسرد خاص بالمصطلحات الخاصة باتفاقيات حقوق الانسان، جاء تفسير اغلبها في الاتفاقيات الأساسية لحقوق الانسان أو في الاتفاقيات المنظمة للمعاهدات الدولية كاتفاقية فيينا لقانون المعاهدات (1969م) وغيرها من اتفاقيات وكالات الأمم المتحدة كمنظمة العمل الدولية … وغيرها. وفيما يلي، توضيح للمصطلحات المشار اليها أعلاه. 

– التحفُّظ : هو بيان صادر عن دولة من الدول، بغضّ النظر عن صيغته أو تسميته، يفيد استبعاد أو تغيير الأثر القانوني المترتب على أحكام معينة من إحدى المعاهدات من حيث انطباقها على تلك الدولة. وقد يمكِّن التحفُّظ الدولة من الاشتراك في معاهدة متعددة الأطراف لولاه ما كانت لتستطيع أن تفعل ذلك أو ترغب فيه. ويمكن للدول أن تبدي تحفُّظات على المعاهدات لدى التوقيع أو التصديق عليها أو قبولها أو الموافقة عليها أو الانضمام إليها. وفي حال إبداء الدولة تحفُّظ ًا عند التوقيع، يجب عليها أن تؤكد هذا التحفُّظ عند التصديق أو القبول أو الموافقة.

 وتخضع التحفُّظات لاتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، ولا يمكن أن تتعارض مع موضوع المعاهدة والغرض منها. وعليه، يجوز للدول أن تُبدي تحفُّظًا لدى التوقيع على معاهدة أو التصديق عليها أو قبولها أو الموافقة عليها أو الانضمام إليها، وذلك ما لم (أ) تحظر المعاهدة هذا التحفُّظ؛ أو (ب) تنص المعاهدة على أنه لا يجوز إلا إبداء تحفُّظات محددة، ليس من بينها التحفُّظ المعني. ويجوز للدول الأطراف الأخرى أن تقدم اعتراضات على تحفُّظات إحدى الدول الأطراف. ويجوز للدولة الطرف في أي وقت أن تسحب التحفُّظات بصفة كلية أو جزئية (8).

– الإعلان: قد تختار الدولة، أو يشترط عليها، أن تصدر إعلانًا بشأن معاهدة قد أصبحت طرفًا فيها. وتوجد عدة أنواع من الإعلانات على النحو التالي:

• الإعلانات التفسيرية

يجوز للدول أن تصدر إعلانًا بشأن فهمها لمسألة وردت في حكم معين من أحكام معاهدة، أو بشأن تفسير ذلك الحكم. وهذه الإعلانات، بخلاف التحفظات، لا تعني استبعاد الآثار القانونية للمعاهدة أو تعديلها. بل يقتصر الغرض منها على توضيح موقف الدولة من معنى أحكام معينة أو من معنى المعاهدة برمتها.

• الإعلانات الاختيارية والإعلانات الإلزامية

قد تنص المعاهدات على قيام الدول بإصدار إعلانات اختيارية و /أو إلزامية. وهذه الإعلانات ملِزمة قانونًا للدول المصدِرة لها. وهكذا، على سبيل المثال، يجوز للدول، بموجب المادة ٤١ من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية، أن تُصدر إعلانًا اختياريًا بأﻧﻬا تقبل اختصاص اللجنة المعنية بحقوق الإنسان بالنظر في أي شكاوى متبادلة بين الدول. وبالمثل فإن الدول الأطراف في البروتوكول الاختياري لاتفاقية حقوق الطفل بشأن اشتراك الأطفال٢) من البروتوكول، بأن تودع إعلانًا ملزمًا) في المنازعات المسلحة مطاَلبة، بموجب المادة ٣ يتضمن الحد الأدنى للسن التي تسمح عندها بالتطوع في قواﺗﻬا المسلحة الوطنية ووصفًا للضمانات التي اعتمدﺗﻬا لمنع فرض هذا التطوع جبرًا أو قسرًا.

• عدم التقيد بالأحكام

عدم التقيد بالأحكام هو تدبير تعتمده الدول الأطراف لكي توقف بصورة جزئية تطبيق حكم أو أكثر من أحكام إحدى المعاهدات، على الأقل بصفة مؤقتة. وتسمح بعض معاهدات حقوق الإنسان للدول الأطراف، في حالات الطوارئ العامة التي ﺗﻬدد حياة الدولة، بعدم التقيد على نحو استثنائي ومؤقت بعدد من الحقوق بقدر ما تقتضيه الحالة. بيد أنه لا يجوز للدولة الطرف أن تتحلل من بعض حقوق محددة ولا يجوز لها أن تتخذ تدابير تمييزية. والدول ملزمة عمومًا بإبلاغ الدول الأطراف الأخرى بحالات عدم التقيد بالأحكام هذه، مع إبداء أسباب عدم التقيّد، وتحديد تاريخ ينقضي فيه أجله. (انظر التعليق العام رقم 29) ٢٠٠١ (للجنة المعنية بحقوق الإنسان(9). 

• موقف السلطنة من العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية

 ارتباطا بما جاء في المرسوم السلطاني رقم (46/2020)، وتحديدا في المادة الأولى منه، التي اشارت الى الموافقة على انضمام سلطنة عمان إلى العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية وفقًا للصيغة المرفقة مع مراعاة التحفظ على أحكام البندين أ و د من الفقرة 1 من المادة 8 من العهد المشار إليه المتعلقين بحق تكوين النقابات وحق الإضراب وذلك بالنسبة إلى الموظفين في الوحدات الحكومية.

 يتضح ان السلطنة ملتزمة بتنفيذ الاتفاقية، وفقا لاتفاقية فيينا لقانون المعاهدات لعام 1946م، والتي تنص على ان ” كل معاهدة نافذة تكون ملزمة لأطرافها، وعليهم تنفيذها بحسن نية “، وذلك عملا بنص المادة (26) من الاتفاقية. كما انها تعتبر غير ملزمة وفقا للمادة (19) من اتفاقية فيينا بشأن إبداء التحفظات، بتنفيذ احكام البندين أ و د من الفقرة 1 من المادة 8 من العهد كما جاء في التحفظ اعلاه، والتي تنص بان ” تتعهد الدول الأطراف في هذا العهد بكفالة ما يلي:

1. حق كل شخص في تكوين النقابات بالاشتراك مع آخرين وفى الانضمام إلى النقابة التي يختارها، دونما قيد سوى قواعد المنظمة المعنية، على قصد تعزيز مصالحه الاقتصادية والاجتماعية وحمايتها. ولا يجوز إخضاع ممارسة هذا الحق لأية قيود غير تلك التي ينص عليها القانون وتشكل تدابير ضرورية، في مجتمع ديمقراطي، لصيانة الأمن القومي أو النظام العام أو لحماية حقوق الآخرين وحرياتهم،

(د) حق الإضراب، شريطة ممارسته وفقا لقوانين البلد المعنى”

 ومع التقدير لممارسة حق ابداء التحفظات على الاتفاقيات، الا أنه يتوقع أن تجد تلك التحفظات، ملاحظات من قبل اللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية عند مناقشة تقارير السلطنة المطلوب تقديمها التزاما بما جاء في الجزء الرابع من الاتفاقية بشأن اعداد التقارير، باعتبار ان الفقرات أ و د الواردة في المادة (8) تتعلق بحق اصيل في تكوين النقابات وحق الاضراب، بغض النظر عن مكان العمل إن كان حكوميا أو في القطاع الخاص.

  وتجدر الإشارة في ختام هذه القراءة، الى ان السلطنة مطالبة بالاستعداد، حال استكمال اجراء انضمامها الى العهد بحسب آلية الأمم المتحدة، والتي يتوقع ان تكون خلال هذا العام 2020م، بتقديم تقريراً أولياً في غضون سنتين من قبول العهد، أي في العام 2022م، وأن تقدم بعد ذلك تقريراً كل خمس سنوات، أي في عام 2027م. 

 وهذا الأمر يتطلب وجود آلية وطنية جامعة من الجهات الحكومية والقطاع الخاص والجمعيات الأهلية، بحيث تعمل على متابعة تنفيذ  العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، بالتعاون والتنسيق مع بقية الآليات المعنية بمتابعة الاتفاقيات التي صادقت أو انضمت اليها السلطنة.

(7)- الخدمة الدولية لحقوق الإنسان، الدليل المبسط إلى هيئات الأمم المتحدة المنشأة بموجب معاهدات، جنيف ونيويورك، 2015

The International Service for Human Rights (ISHR)، ص 7 و ص 8 .

(8)الأمم المتحدة – حقوق الانسان، مكتب المفوض السامي لحقوق الانسان، نظام معاهدات حقوق الانسان في الأمم المتحدة، صحيفة وقائع رقم (30)، الأمم المتحدة، نيويورك وجنيف، 2012، ص ص 59 – 60

(9) المرجع السابق، ص 53 و 54  9

المراجع: 

–  إبراهيم ناصر المليفي، حقوق الانسان … الجيل الرابع، مجلة العربي – المجلس الوطني للثقافة والفنون والآداب، العدد (733)، الكويت، ديسمبر 2019، 

– الأمم المتحدة – حقوق الانسان، مكتب المفوض السامي لحقوق الانسان، نظام معاهدات حقوق الانسان في الأمم المتحدة، صحيفة وقائع رقم (30)، الأمم المتحدة، نيويورك وجنيف، 2012

– الأمم المتحدة – حقوق الانسان، مكتب المفوض السامي لحقوق الانسان، قاعدة بيانات الأمم المتحدة الخاصة بالهيئات المنشأة بموجب معاهدات حقوق الانسان، 

https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?Treaty=CESCR&Lang=ar

– الأمم المتحدة– حقوق الانسان، مكتب المفوض السامي لحقوق الانسان، حالة المعاهدات الدولية لحقوق الانسان، العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، الإعلانات والتحفظات،

 https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=ar

– الخدمة الدولية لحقوق الإنسان، الدليل المبسط إلى هيئات الأمم المتحدة المنشأة بموجب معاهدات، جنيف ونيويورك، 2015

The International Service for Human Rights (ISHR)

– مرصد الاعلام والتكوين والتوثيق والدراسات حول حماية حقوق الطفل، واليونيسف، ترجمة حقوق الطفل إلى واقع ملموس ودليل تدريب المكونين في مجال نشر ثقافة حقوق الطفل وآليات التواصل الفعال، تونس، 2014، 

 محمود شريف بسيوني، الوثائق الدولية المعنية بحقوق الانسان، المجلد الأول، دار الشروق، ط 1، 2003، ص 12.- 

– موقع مكتب المفوض السامي – حقوق الانسان في الأمم المتحدة،

 https://www.ohchr.org/AR/HRBodies/Pages/HumanRightsBodies.aspx